全面依規(guī)從嚴治黨創(chuàng)新“不能腐”的體制機制

　　習近平總書記在十八屆中央紀委六次全會上強調(diào)：“堅持全面從嚴治黨、依規(guī)治黨，聚焦監(jiān)督執(zhí)紀問責，深化標本兼治，創(chuàng)新體制機制，健全法規(guī)制度，強化黨內(nèi)監(jiān)督，把紀律挺在前面。”黨的十八大以來，以中央八項規(guī)定為代表，把黨的紀律挺在前面，通過黨內(nèi)法規(guī)，規(guī)范和約束黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的行為，對凈化黨的作風、約束黨員行為、純潔黨員隊伍發(fā)揮了重要作用。隨著黨風廉政建設(shè)的不斷推進，以創(chuàng)新體制機制為重點，強化和完善“不能腐”的防范機制就顯得越來越緊迫和必要。在全面從嚴治黨走向新階段的關(guān)鍵時期，必須按照習近平總書記的講話精神，將全面依法治國的思想、方法與全面從嚴治黨結(jié)合起來，不斷完善黨內(nèi)法規(guī)，全面依規(guī)從嚴治黨，努力創(chuàng)新“不能腐”的體制機制。

　　從“不敢腐”到“不能腐”：制度建設(shè)重點的轉(zhuǎn)變和發(fā)展

　　習近平總書記在十八屆中央紀委六次全會上指出：“3年來，我們著力解決管黨治黨失之于寬、失之于松、失之于軟的問題，使不敢腐的震懾作用充分發(fā)揮，不能腐、不想腐的效應(yīng)初步顯現(xiàn)，反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢正在形成。”“不敢腐”“不能腐”“不想腐”在遏制腐敗方面，既是“三位一體”的統(tǒng)一關(guān)系，又體現(xiàn)出漸進性和階段性特點。在現(xiàn)階段，鞏固“不敢腐”的成果，充分實現(xiàn)“不能腐”，并向“不想腐”發(fā)展，既是反腐敗制度建設(shè)的任務(wù)目標，也是制度建設(shè)發(fā)展進程的指南針?！安桓腋蓖怀鳇h紀國法的懲戒功能，通過嚴格的執(zhí)紀和執(zhí)法、司法等活動，堅持“老虎、蒼蠅一起打”，依法依紀嚴厲懲處腐敗分子，從而形成對腐敗分子的震懾效果和對全黨的警示作用。如果說“不敢腐”是在腐敗現(xiàn)象出現(xiàn)后，運用嚴格的紀律和嚴厲的法律對腐敗行為予以懲處，那么“不能腐”則是通過預(yù)先確立的科學制度對可能出現(xiàn)的腐敗風險點予以防控，從而杜絕腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

　　通過制度建設(shè)，建立“不能腐”的防范機制，就是要加強對權(quán)力的監(jiān)督與制約。“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗?！边@條箴言提醒我們，必須將權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，通過制度監(jiān)督和制約權(quán)力。建立“不能腐”的防范機制，首先應(yīng)當按照發(fā)揮市場在資源配置中起決定性作用的要求，制定權(quán)力的負面清單，界定清楚權(quán)力的邊界和范圍，讓權(quán)力有所為、有所不為，杜絕權(quán)力的不作為和亂作為。建立“不能腐”的防范機制，還要求制定權(quán)力的運行程序和運行方式，規(guī)定權(quán)力行使的步驟、權(quán)限和程序，規(guī)定法定手段特別是強制手段的范圍和行使要件，堅持重大事項信息公開和重大決策公民參與的機制，讓權(quán)力行使符合正義的要求，也讓正義通過看得見的方式得以實現(xiàn)。建立“不能腐”的防范機制，關(guān)鍵是完善權(quán)力監(jiān)督制度，強化黨委承擔主體責任和紀委承擔監(jiān)督責任的監(jiān)督機制，加強權(quán)力機構(gòu)內(nèi)部的相互監(jiān)督，完善人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督和公民監(jiān)督的制度，讓權(quán)力始終在制度的框架內(nèi)運行。同時，建立“不能腐”的防范機制，還需要協(xié)調(diào)好制約監(jiān)督權(quán)力和保障權(quán)力有效運行的關(guān)系，使權(quán)力的運行更加符合權(quán)力設(shè)置的目的，讓權(quán)力在陽光下運行。

　　從“不敢腐”到“不能腐”，表明反腐敗斗爭在制度建設(shè)層面已經(jīng)取得重大進展，也預(yù)示著反腐敗的制度建設(shè)進入一個新的階段。從“不敢腐”到“不能腐”的階段轉(zhuǎn)換，也表明制度建設(shè)將在未來承受更加嚴峻的考驗和壓力。這就需要充分運用法治思維，科學建立制度，嚴格執(zhí)行制度，扎緊制度的籠子，推動反腐敗斗爭持續(xù)深入地發(fā)展。

　　通過制度“治標固本”，運用法治思維實現(xiàn)“不能腐”

　　全面依法治國和全面從嚴治黨共同構(gòu)成“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要組成部分。在黨的作風建設(shè)中運用法治思維，是全面依法治國和全面從嚴治黨相結(jié)合的題中應(yīng)有之義。法治，作為人類治國理政經(jīng)驗的結(jié)晶，既可以運用于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，也可以運用于對執(zhí)政黨進行治理?，F(xiàn)代政治是政黨政治，現(xiàn)代政治也是法治政治。法治已經(jīng)成為世界各國所普遍接受的治國理政方式。通過法治的國家治理和社會治理，已經(jīng)成為世界各國走向文明的必然路徑。執(zhí)政黨作為國家的領(lǐng)導(dǎo)力量和社會的中流砥柱，理應(yīng)被納入法治的軌道。法治思維是以法律為依據(jù)、以人的行為為調(diào)整對象、以權(quán)利義務(wù)為調(diào)整機制、以合法性為判斷標準的思維方式。將法治思維運用于執(zhí)政黨的作風建設(shè)，是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政方式的重大創(chuàng)新。

　　法治思維是一種以行為為規(guī)范對象的思維，與當前反腐敗“治標，是為治本贏得時間”的工作思路相一致。從法治的角度看，所謂“標”是指部分黨員領(lǐng)導(dǎo)干部與黨紀國法相違背的各種失序行為，而所謂“本”是指造成失序行為的政治社會根源。腐敗現(xiàn)象歸根到底是部分黨員領(lǐng)導(dǎo)干部理想信念缺失所致。根絕腐敗的“治本”之策，當然是加強黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的理想信念教育，治理導(dǎo)致腐敗的社會經(jīng)濟根源，形成良好的社會風氣和執(zhí)政氛圍。然而，從內(nèi)心根除腐敗思想并非一日之功，社會治理也非一時之事。這些都需要較長時間的思想教育、風氣重塑和習慣養(yǎng)成。從我們黨在執(zhí)政過程中面臨的嚴峻任務(wù)和復(fù)雜形勢而言，“治本”固然重要，但通過“治標”帶動“治本”，為“治本”贏得時間，已經(jīng)成為當務(wù)之急和現(xiàn)實選擇。

　　馬克思曾經(jīng)指出，在法律的眼中，“我”是不存在的，存在的只是“我”的行為。

　　因此，從行為入手，通過整治黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的失序行為，在行為整治的過程中，嚴懲各類違法違紀行為，糾正形形色色的不正之風，掃清業(yè)已形成的積弊，將有力地推進習慣養(yǎng)成和作風強化。同時，在運用法治思維“治標”、管理各種行為的過程中，通過制度建設(shè)，將良好的工作作風和工作方式轉(zhuǎn)換為制度，用制度的規(guī)范性和權(quán)威性固化黨的優(yōu)良作風，并通過制度的剛性約束，推動黨的優(yōu)良作風向黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的有序行為轉(zhuǎn)變。黨的十八大以來的各項舉措，厘清了反腐敗斗爭“治標”與“治本”的關(guān)系，改變了通常通過“治本”來“治標”的思維?！爸螛恕睅印爸伪尽钡男滤季S，既通過立竿見影式的行為矯正，讓民眾看到中國共產(chǎn)黨的切實變化，又為“治本”贏得時間，并帶動社會環(huán)境的變化，消除或減少造成黨員行為失序的客觀因素，從而鞏固“治標”的效果，形成依法從嚴治黨管黨的新常態(tài)。

　　通過制度建設(shè)推進作風建設(shè)，探索實現(xiàn)“不能腐”的制度規(guī)范

　　作風建設(shè)關(guān)系黨的生死存亡，優(yōu)良作風是黨立于不敗之地的法寶。優(yōu)良作風不僅是黨性教育的體現(xiàn)，也是制度規(guī)范的體現(xiàn)。黨的十八大以來，通過制度建設(shè)推進黨的作風建設(shè)，改變黨員干部形象，直擊作風之弊和行為之垢，帶動國家之變、社會之變、民生之變、環(huán)境之變，成為作風建設(shè)領(lǐng)域的新亮點和新特色，也為探索實現(xiàn)“不能腐”提供了制度規(guī)范。

　　突出對黨員行為的微觀控制和剛性約束，在行為規(guī)約的潛移默化中強化作風建設(shè)，滲透“不能腐”的剛性約束和心理教化。黨員行為是黨員思想觀念和所受社會影響的外化表現(xiàn)，也是民眾觀察執(zhí)政黨的切入點。在絕大多數(shù)時候，黨員行為與民眾利益有著直接關(guān)聯(lián)，民眾對黨員行為的關(guān)注度較之對于黨員思想觀念、執(zhí)政宏觀環(huán)境的關(guān)注度更高。執(zhí)政黨對黨員思想的教化、對社會環(huán)境的改造，最終目的也是為防止黨員行為的失序。制度建設(shè)抓住了“管行為”這個關(guān)鍵，著重對黨員行為進行微觀控制和剛性約束。中央“八項規(guī)定”及其后續(xù)頒布的各項措施和禁令，全方位管住了黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的行為，直指監(jiān)督對象和監(jiān)督目標，不模糊，不空談。而且大多數(shù)規(guī)定已具體到數(shù)字、具體到級別、具體到人，特別是對一些已經(jīng)為部分黨員領(lǐng)導(dǎo)干部見怪不怪、司空見慣的行為，有著極強的針對性。具體、全面、剛性的制度，有助于對黨員的行為進行精細化矯正與規(guī)范，將有力地增強制度的效果，進而通過良好的制度效果取信于民。

　　將黨員行為控制與社會正能量培育結(jié)合起來。較之長期的思想教化，對黨員行為的控制更易且更有利于取得治黨的效果。部分黨員的失序行為能夠在較短時間內(nèi)得以矯正和規(guī)范，體現(xiàn)出黨員行為的可控性，從而有利于重塑黨員的正面形象，增強民眾對中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政信心。對黨員行為的制度化控制，必須立足于制度的長期堅持。習近平總書記用“堅持堅持再堅持”強調(diào)制度可持續(xù)性的重大意義。長期堅持的制度和對于制度的長期堅持，有利于行為的習慣化，從而將黨的各項紀律和制度內(nèi)化為黨員的習慣和修養(yǎng)，取得與思想教化相同甚至更佳的效果，還能有效避免思想教化的教條化和空洞化。同時，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的行為，對于普通民眾的行為有著較強的示范效應(yīng)。因此，對黨員行為的規(guī)范，也有利于對普通民眾的行為產(chǎn)生正面導(dǎo)向作用，從而將對黨員行為的規(guī)范，與消除導(dǎo)致黨員行為失序的客觀因素結(jié)合起來。由此可見，制度建設(shè)雖然以矯正和規(guī)制黨員行為為核心，但也能對權(quán)力運行的社會環(huán)境進行優(yōu)化。

　　尊崇黨章權(quán)威，推進黨內(nèi)法規(guī)更加細密，以精準實現(xiàn)“不能腐”

　　制度建設(shè)離不開建章立制。建立完備的黨內(nèi)法規(guī)體系，是體現(xiàn)制度建設(shè)成果、推進制度實施的基礎(chǔ)和必要條件。習近平總書記指出：“全面從嚴治黨首先要尊崇黨章?！秉h章是黨的指導(dǎo)思想、主張和行為規(guī)范在制度層次的集中體現(xiàn)，也是黨內(nèi)法規(guī)的靈魂和統(tǒng)帥。黨章在黨內(nèi)法規(guī)中的地位，與憲法在國家法律體系中的地位相同，在黨內(nèi)具有最高效力。任何黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的行為，都必須與黨章相符，而黨內(nèi)所有的紀律和制度規(guī)定，也都必須以黨章為依據(jù)，任何行為和制度都不得與黨章相抵觸。尊崇黨章，是建設(shè)黨內(nèi)法規(guī)體系的第一步，也是落實運用法治思維從嚴治黨的第一步。

　　依規(guī)治黨，要求將全黨各級組織和全體黨員的行為納入黨內(nèi)法規(guī)的軌道，運用黨內(nèi)法規(guī)所形成的制度，規(guī)范和約束自己的行為。因此，在黨章的統(tǒng)帥作用下，形成科學、完備的黨內(nèi)法規(guī)體系，實現(xiàn)黨內(nèi)生活和黨員行為有規(guī)可依，是實現(xiàn)全面依規(guī)治黨的前提。黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)不斷取得新突破，中央先后制定《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》等重要的黨內(nèi)法規(guī)，黨內(nèi)法規(guī)體系不斷完善，運用法治思維從嚴治黨的意識正在不斷培育。然而，客觀而言，黨內(nèi)法規(guī)的科學程度和成熟程度還有較大的提升空間。如何體現(xiàn)黨的政策與策略和黨內(nèi)法規(guī)的聯(lián)系，如何從規(guī)范層面體現(xiàn)“不能腐”的制度內(nèi)涵，這些有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的重大理論和實踐問題仍有待解決。創(chuàng)新“不能腐”的體制機制，需要進一步提升黨內(nèi)法規(guī)的科學化、民主化、規(guī)范化水平。

　　從黨內(nèi)法規(guī)的角度看，構(gòu)建“不能腐”的防范機制，應(yīng)當更加精細化地設(shè)計制度條文和制度細節(jié)，以精準實現(xiàn)“不能腐”。依規(guī)從嚴治黨管黨的核心要義，是通過規(guī)范和約束黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的行為，推進黨的作風建設(shè)。因此，黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當清晰界定黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的行為準則，明確違紀行為的范圍和標準，讓黨員領(lǐng)導(dǎo)干部明晰自己的行為邊界。同時，黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當有別于一般的黨內(nèi)政策性文件，而是將原則性的政策話語精準化，將各項紀律和規(guī)矩，運用規(guī)范化的語言進行表達，運用程序化的方式予以貫徹，使之具有可執(zhí)行性和可操作性，為“不能腐”提供更加明確的指針。再者，考慮到社會發(fā)展變遷性與黨內(nèi)法規(guī)文本穩(wěn)定性之間的關(guān)系，應(yīng)當通過黨內(nèi)法規(guī)實施機制的不斷完善，實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)和社會發(fā)展的協(xié)調(diào)。應(yīng)當建立黨內(nèi)法規(guī)解釋機制、黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行裁量基準等機制，及時回應(yīng)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部和社會各界對于黨內(nèi)法規(guī)的疑惑，解決黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行中的疑義，填補黨內(nèi)法規(guī)實施過程中發(fā)現(xiàn)的制度漏洞和制度缺陷，推動黨內(nèi)法規(guī)在實施過程中更加科學化和規(guī)范化。

　　正如王岐山同志在十八屆中央紀律檢查委員會常務(wù)委員會第六次全體會議上的工作報告中指出的：“堅持紀嚴于法、紀在法前，實現(xiàn)紀法分開，是思想認識的一次飛躍，是管黨治黨的理念創(chuàng)新?！睆摹安桓腋钡健安荒芨保瑯右彩且酪?guī)從嚴治黨的一次飛躍。通過創(chuàng)新體制機制實現(xiàn)“不能腐”，不僅將塑造風清氣正的執(zhí)政氛圍，純凈社會風氣，喚回黨的優(yōu)良作風，為實現(xiàn)“不想腐”創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，而且將為建立“黨內(nèi)法治”探索出一條可行路徑。

　　（周葉中 作者系武漢大學副校長）